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检察机关法律监督职能的多维度演变

                                                                                                                       

检察机关法律监督职能的多维度演变

            文 /陈涛  詹绪波

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”法律监督既是我国检察制度最基本的内涵,也是我国检察制度持续发展的基本方向。近年来,随着监察体制改革和公益诉讼制度的推进,检察机关的法律监督职能面临着调整和转变。在这种较为剧烈的变革中,一些干警思想有疑虑,认识有偏差,意见有分歧,某种程度上对检察工作造成了负面的影响。目前,我们正在开展“不忘初心、牢记使命”主题教育,有必要对检察机关的法律监督属性进行梳理,从历史和规范角度对检察机关设立的初衷,职能的调整进行分析,以期深刻理解党和国家立足全局、谋划长远对检察权做出的系列重大调整,从而坚定从检初心,牢记职责使命,更好推进检察工作。

一、从历史维度看待检察机关的定位

(一)检察制度的起源。从世界范围看,检察制度肇始于200多年前的法国大革命,检察权的诞生颠覆了纠问式的庭审构造,构造了以控审分离为代表的现代刑事诉讼制度,其目的是既要防止侦查滥权也要防止法官擅断。从国内范围看,传统中华法系一直是纠问式的审判制度,直到清末预备立宪才引进了检察制度。回顾百年中国检察制度史,从检事局、检察局、司直局、都察院、检察厅,名称几经更迭,检察职能也几经调整,命运也经过撤销重建的几番起伏。

中国共产党领导下的人民检察制度自江西瑞金诞生,人民检察制度在创立时学习借鉴了前苏联法律制度特别是列宁法律监督思想。列宁认为,要实现民主监督,必须严格执行法律,而要保证法令的执行,必须加强法律监督。列宁主张,为了保证这种监督的法制化,应当建立专门的法律监督机关即检察机关,由检察机关专门负责维护法制的统一正确实施,从而实现由直接的民主权利对国家权力的监督到由国家权力对国家权力进行监督的转换,实现法律监督的日常化、组织化、制度化、法制化。20世纪30年代初,在中国共产党领导的各革命根据地,苏维埃检察机构开始建立,各级工农检察委员会都被赋予对法律的一般监督与职务犯罪侦查职能。1947年6月《关东各级司法机关暂行组织条例草案》规定:“关东所有各机关、社团,无论公务人员或一般公民,对于法律是否遵守之最高检察权,均由检察官实行之。”新中国成立后,检察机关得到了确认和保留。

(二)从一般监督到法律监督的转变。人民检察制度自诞生之日起,就与“法律监督”这一职能紧密相连。但是,法律明确规定检察机关是国家法律监督机关,却经过了长期的曲折探索。1949年9月27日《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二十八条规定:“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”1951年9月3日《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条规定,最高人民检察署“检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的方针政策与法律法令”。1954年的人民检察院组织法,对一般监督的形式作出了具体规定。1954年宪法第八十一条则对检察机关的一般监督权给予了最高确认。但一般监督工作开展起来并不顺利。因为法律规定太宽泛,大到国家法令、决定,小到生活琐事都进行监督,一些检察院对一般监督的认识不同,把握不好。

对于检察机关的性质定位,一直存有争议。“文革”结束后,加强法制建设成为迫切任务。1979年制定人民检察院组织法时有两种意见:一种意见认为人民检察院是国家的检察机关;另一种意见希望规定为国家的法律监督机关。当年7月,五届全国人大二次会议期间,时任全国人大常委会法制委员会主任的彭真在《关于七个法律草案的说明》中提出,“列宁在十月革命后,曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想,确定检察院的性质是国家的法律监督机关”。随后在本次会议上通过的人民检察院组织法,第一次明确规定了人民检察院是国家的法律监督机关。1982年通过的宪法,进一步确立了检察机关的法律监督地位。  

二、从法律规定看检察机关的定位

(一)宪法法律关于检察机关的定位。《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关是宪法规定的专门法律监督机关,这是检察制度现代化建设的基本坐标,也是检察机关的最高定位。修订后的《人民检察院组织法》规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。宪法和人民检察院组织法对检察机关的定位是新时代法律监督的基本定位,是我们开展法律监督的法律依据和保障。

(二)法律监督的范围演变。近年来,党和国家高度重视检察机关的作用,从立法和制度上赋予了检察机关新的职能,整体上扩展了检察机关法律监督的范围。

1、将诉讼监督从刑事诉讼拓展到刑事、民事、行政诉讼。1979年人民检察院组织法仅规定了检察机关刑事诉讼监督职责,对民事诉讼、行政诉讼监督职权没有涉及。近些年来,三大诉讼法陆续修改,逐步确立了检察机关在民事、行政领域的法律监督职责。此次修订人民检察院组织法,根据刑事诉讼法第八条、民事诉讼法第十四条、行政诉讼法第十一条的规定,确立了检察机关对三大诉讼的法律监督权,《人民检察院组织法》第二十条第五项规定,人民检察院对诉讼活动实行法律监督。

2、赋予了刑罚执行监督的职能。执行是审判活动的延伸。执行监督既有诉讼监督的特点,又不完全等同于诉讼监督。修订后的人民检察院组织法第二十条第六项对检察机关的执行监督权作出规定,即人民检察院对刑事、民事、行政判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督。此外,根据监狱法第六条、《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》第八条的规定,修订后的人民检察院组织法第二十条第七项规定,人民检察院对监狱、看守所的执法活动实行法律监督。

 3.赋予了检察机关公益诉讼职权。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2017年6月27日,全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。与民事诉讼法第五十五条、行政诉讼法第二十五条的相关规定相适应,修订后的人民检察院组织法在第二十条第四项规定,人民检察院依照法律规定提起公益诉讼,赋予人民检察院提起公益诉讼的职权。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出:“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障,坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围”。相信,检察机关公益诉讼的职权会进一步得到加强,公益诉讼的调查手段会更为丰富,公益诉讼的社会效果会进一步提升。

4、对职务犯罪侦查权的调整。随着国家监察体制改革的推进,检察机关的职务犯罪侦查权进行了调整,将查办国家工作人员贪污贿赂、渎职犯罪的职能赋予纪委监委,保留了检察机关在诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查职权。

三、新时代检察工作要自觉“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”

综上可见,检察机关的定位和职权范围并不是一成不变的,其定位经历了一般监督机关到法律监督机关的转变,其职能范围也进行了一定程度的增加和缩减。这也表明,检察权始终是在党的坚强领导下运行的,检察机关始终是与党和国家的大针方针同频共振的。我们要按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总要求,深刻认识到检察机关只有始终坚持党的绝对领导,始终自觉服务大局,才能更好的发挥法律监督作用,更好的服务于党和国家事业,更好的服务于人民。

此外,检察机关定位和职权范围的变化,也是刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼四大检察开展不平衡的原因之一,毕竟检察权的设立初衷是围绕公诉权进行的,其目的在于构建控审分离的诉讼结构,而且法律早期的规定主要赋予了检察机关行使公诉权、批捕权和刑事诉讼活动监督权及职务犯罪侦查权。基于此,我们应该更深刻认识张军检察长提出的“转隶就是转机”“理念一新天地宽”的深刻内涵,在“两反”转隶后,要围绕“四大检察”全面协调充分发展的总体目标,做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼。

 

作者:詹绪波 陕西省商洛市洛南县人民检察院 联系电话0914-7383964

 

 

参考文献:

1、孙谦:《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能》,载《检察日报》2018年11月3日、4日。

2、王彦钊:《法律监督职能的定位几经波折》,载正义网2012年2月6日。

 

[打印本文] 发布日期:2019-11-29 来源:新时代法制传媒网